強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），準(zhǔn)確把握中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和時(shí)代需要，準(zhǔn)確把握人民群眾期盼，對(duì)依法治國(guó)作出全面部署，提出強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，并明確了具體要求。

充分認(rèn)識(shí)強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督的重要意義

行政權(quán)力是憲法和法律賦予行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分。強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，保障其依法正確行使，是我們黨治國(guó)理政必須解決好的大問(wèn)題。我們要從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局和戰(zhàn)略的高度，深刻認(rèn)識(shí)強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督的重要性，依法規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，使行政權(quán)力永遠(yuǎn)體現(xiàn)人民意志，永遠(yuǎn)接受人民監(jiān)督，永遠(yuǎn)為人民服務(wù)。

全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。“法令行則國(guó)治，法令弛則國(guó)亂。”依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是中國(guó)特色社會(huì)主義理論和實(shí)踐的重要組成部分，也是我們黨和政府管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的基本方略。推進(jìn)依法治國(guó)，必然要求依法行政。而行政權(quán)力作為國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，一旦被濫用，就會(huì)對(duì)公民合法權(quán)益帶來(lái)?yè)p害，從而影響依法治國(guó)方略實(shí)施。因此，必須加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。這既是有效保障公民基本權(quán)利的客觀(guān)需要，更是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

堅(jiān)持人民當(dāng)家作主的主體地位，必須強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人。我國(guó)憲法明確規(guī)定，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民。“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈??；只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”事實(shí)上，由于受諸多因素制約，在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，絕大部分行政權(quán)力是由人民以授權(quán)的形式委托行政機(jī)關(guān)行使的。行政權(quán)力的這種間接性、受托性，客觀(guān)上使行政權(quán)力在某種條件下有可能背離人民委托的本意。因此，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約，促使行政機(jī)關(guān)真正按照人民意志進(jìn)行公共事務(wù)管理，是堅(jiān)持社會(huì)主義國(guó)家人民主體地位的必然要求。

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要使各方面制度更加科學(xué)、完備，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。對(duì)于政府而言，就是要切實(shí)增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律管理社會(huì)事務(wù)。這就要求我們堅(jiān)持推進(jìn)依法治國(guó)，精心織就行政權(quán)力依法運(yùn)行的“天羅地網(wǎng)”，構(gòu)建有效的行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，使行政權(quán)力于法有據(jù)、依法行使、受法制約，真正做到“法定職權(quán)必須為”“法無(wú)授權(quán)不可為”，確保行政權(quán)力不越位、不錯(cuò)位、不缺位。

使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法律是調(diào)節(jié)政府和市場(chǎng)關(guān)系的依據(jù)。目前政府對(duì)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)依然較多，不該管的管得過(guò)多，影響市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用，同時(shí)政府該管的還沒(méi)有真正管住管好。為了解決這個(gè)問(wèn)題，新一屆政府把簡(jiǎn)政放權(quán)作為深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，下決心把該放的權(quán)力放給市場(chǎng)、社會(huì)和地方、基層，用好市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”；同時(shí)做到放管結(jié)合，搞好事中事后監(jiān)管。在此進(jìn)程中，必須強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，用好政府這只“看得見(jiàn)的手”，這樣才能推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。

加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督的制度體系建設(shè)

《決定》指出，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)。這既是強(qiáng)化行政權(quán)力制約和監(jiān)督的部署和要求，也是對(duì)我國(guó)加強(qiáng)行政權(quán)力制約和監(jiān)督實(shí)踐的總結(jié)和概括。全面推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政，需要全面制約和監(jiān)督行政權(quán)力。

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐發(fā)展和制度建設(shè)，我國(guó)已經(jīng)形成一套有中國(guó)特色且行之有效的行政權(quán)力制約和監(jiān)督制度體系，包括以下八個(gè)方面的監(jiān)督：一是黨內(nèi)監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督負(fù)有全面責(zé)任。黨內(nèi)監(jiān)督主要是黨組織對(duì)行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行黨的重大路線(xiàn)方針、行政權(quán)力運(yùn)行以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人廉政等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。二是人大監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。人大通過(guò)檢查行政工作、聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告、質(zhì)詢(xún)政府工作等，對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，并有權(quán)對(duì)同級(jí)政府違法違規(guī)的行政人員進(jìn)行撤換和罷免。三是民主監(jiān)督。政協(xié)通過(guò)聽(tīng)取政府工作報(bào)告、討論經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方針政策和各項(xiàng)重要工作、視察政府工作、對(duì)政府工作提出意見(jiàn)和建議等形式，對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行和政府工作進(jìn)行監(jiān)督。四是行政監(jiān)督。主要是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為、行政人員及由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的國(guó)有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)行為和相關(guān)個(gè)人行為所實(shí)施的監(jiān)督，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)依據(jù)行政權(quán)力隸屬關(guān)系所實(shí)施的監(jiān)督。五是司法監(jiān)督。主要是人民法院通過(guò)受理行政訴訟、審理行政案件而撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)作出的違法具體行政行為所實(shí)施的監(jiān)督。六是審計(jì)監(jiān)督。通過(guò)審計(jì)手段，管住國(guó)家的錢(qián)，看好行政的權(quán)，揭示違法違規(guī)行為，可以制約和監(jiān)督財(cái)權(quán)、物權(quán)。七是社會(huì)監(jiān)督。憲法規(guī)定，公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，從而形成監(jiān)督。八是輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督具有行使方式便捷、傳播速度快等優(yōu)勢(shì)，在行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，成為社會(huì)公眾傳遞信息、參與社會(huì)事務(wù)管理的重要渠道。

上述各種力量，分工明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從不同層面、以不同形式對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，對(duì)規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行發(fā)揮著重要作用，同時(shí)也構(gòu)成中國(guó)特色行政監(jiān)督體系的主體框架。但在實(shí)際運(yùn)行中也存在相關(guān)制度不完備、監(jiān)督力量銜接不夠、監(jiān)督針對(duì)性不強(qiáng)、監(jiān)督流于形式等問(wèn)題，有的監(jiān)督還存在侵權(quán)和違法現(xiàn)象，且對(duì)于輿論監(jiān)督尚無(wú)明確的制度規(guī)定，一方面行政權(quán)力運(yùn)行的透明度不高，監(jiān)督容易流于空泛；另一方面又存在輿論嘈雜現(xiàn)象，干擾行政權(quán)力的正常運(yùn)行。

建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，是實(shí)施對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行有效監(jiān)督的重要保證。針對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督中的種種問(wèn)題，要努力形成科學(xué)有效的行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。科學(xué)有效，就是不僅要做到組織嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、制約有力，把權(quán)力牢牢關(guān)進(jìn)制度的籠子，而且要做到權(quán)責(zé)一致、相互協(xié)調(diào)、運(yùn)行順暢，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。這就需要整合監(jiān)督資源，把黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建立“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、監(jiān)督有力、富有實(shí)效”的監(jiān)督體系，形成整體監(jiān)督合力。需要明確監(jiān)督主體的職責(zé)權(quán)限，完善各項(xiàng)監(jiān)督制度，避免在監(jiān)督過(guò)程中各自為戰(zhàn)、相互推諉扯皮的現(xiàn)象；同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)配合，定期總結(jié)交流監(jiān)督工作，研究新情況、解決新問(wèn)題，采取相應(yīng)措施，堵塞漏洞，充分發(fā)揮整體監(jiān)督效能。還需要高度重視運(yùn)用和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論，健全輿情收集、研判和處置機(jī)制，及時(shí)調(diào)查和處理人民群眾反映的問(wèn)題，對(duì)反映失實(shí)的據(jù)實(shí)及時(shí)澄清，對(duì)誣告陷害的依法追究責(zé)任，不斷增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的正能量。

健全政府內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制

《決定》指出，加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)，并從行政部門(mén)和崗位權(quán)力設(shè)置、內(nèi)部流程控制、完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督、完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制等方面提出了明確要求。

加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵部門(mén)和重點(diǎn)崗位的行政權(quán)力制約和監(jiān)督。“法行當(dāng)自貴者始”。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用，十分必要。實(shí)踐證明，權(quán)力濫用與政府部門(mén)擁有的權(quán)力大小以及直接干預(yù)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)的程度密切相關(guān)，在那些掌握大量公共資源和稀缺資源且行政權(quán)力干預(yù)較深的領(lǐng)域，往往會(huì)產(chǎn)生腐敗。要從根源上解決這些問(wèn)題，首先要優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，將權(quán)力過(guò)于集中的關(guān)鍵部門(mén)和重點(diǎn)崗位，按照健全科學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)的要求，推進(jìn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分解與制衡，形成既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力架構(gòu)。大力推進(jìn)分事行權(quán)，將重點(diǎn)人物的權(quán)力科學(xué)分解到多個(gè)成員，改變個(gè)人說(shuō)了算的權(quán)力結(jié)構(gòu)，探索“一把手”不直接分管行政審批、財(cái)務(wù)、工程招標(biāo)等做法，推動(dòng)管理決策和資源配置規(guī)范化。大力推進(jìn)分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，將重點(diǎn)崗位的權(quán)力科學(xué)分解到多個(gè)崗位、多個(gè)層級(jí)。

完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督。“內(nèi)治未得，不可以正外”。政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，一般是指各級(jí)政府及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部基于隸屬關(guān)系和組織關(guān)系，由上級(jí)對(duì)下級(jí)、政府對(duì)部門(mén)、行政首長(zhǎng)對(duì)工作人員等行政主體及其行政行為進(jìn)行的監(jiān)督，是包括對(duì)抽象行政行為和具體行政行為以及制度建設(shè)在內(nèi)的全方位監(jiān)督，是貫穿于行政行為事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督。完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，關(guān)鍵是在“三個(gè)結(jié)合”上下功夫：一是日常監(jiān)督與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合；二是主動(dòng)監(jiān)督與受理舉報(bào)投訴監(jiān)督相結(jié)合；三是定期督導(dǎo)與突擊檢查相結(jié)合，從而保證監(jiān)督頻率和覆蓋范圍，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。政府專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，一般是指財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等有關(guān)職能部門(mén)根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)和政府行政命令，對(duì)有關(guān)事項(xiàng)和人員進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)性監(jiān)督檢查。應(yīng)積極探索層級(jí)監(jiān)督與專(zhuān)門(mén)監(jiān)督結(jié)合的機(jī)制，改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度?？捎烧?fù)責(zé)人牽頭，有關(guān)部門(mén)參加，定期溝通監(jiān)督情況，總結(jié)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，研究處理意見(jiàn)，完善監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成監(jiān)督合力。

完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制。“政之大本，在于刑賞；刑賞不明，政何以成”。行政問(wèn)責(zé)的根本目的在于強(qiáng)化行政監(jiān)督、提高政府執(zhí)行力和公信力。要嚴(yán)格落實(shí)中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》的要求，繼續(xù)推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制度化、規(guī)范化，進(jìn)一步明確問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)程序，加大問(wèn)責(zé)力度，增強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的針對(duì)性、操作性和時(shí)效性，堅(jiān)決糾正行政不作為和亂作為。要健全責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問(wèn)責(zé)方式和程序，對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主管責(zé)任和直接責(zé)任的人員，根據(jù)其在違法行政行為中的表現(xiàn)與后果，分別給予程度不同的處理處分，以體現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”的基本要求。

完善審計(jì)制度

審計(jì)是國(guó)家治理的“免疫系統(tǒng)”，是公共資金的守護(hù)神和人民利益的捍衛(wèi)者，是行政權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分。哪里有公共資金，哪里有財(cái)權(quán)運(yùn)行，哪里就應(yīng)該有審計(jì)跟進(jìn)。進(jìn)一步完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，切實(shí)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政具有重要意義。

依法實(shí)行審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，既是審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，也是深化改革的必然要求。這里的全覆蓋，一是有深度的全覆蓋，不是淺嘗輒止、走馬觀(guān)花，簡(jiǎn)單地在面上把所有單位走一遍，而是根據(jù)線(xiàn)索深入檢查；二是有重點(diǎn)的全覆蓋，不是所有領(lǐng)域、所有項(xiàng)目平均用力，而是圍繞中心工作確定審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域；三是有步驟的全覆蓋，不是一步到位、跳躍式擴(kuò)展，而是具體問(wèn)題具體分析，統(tǒng)籌部署，有計(jì)劃推進(jìn)，對(duì)重點(diǎn)對(duì)象可每年審計(jì)一次，其他對(duì)象爭(zhēng)取每若干年審計(jì)一次。

進(jìn)一步完善審計(jì)管理體制。當(dāng)前，審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)主要以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為主，人財(cái)物的管理則以地方政府為主。這種管理體制有其道理，但也在一定程度上帶來(lái)地方審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性不強(qiáng)、對(duì)有關(guān)問(wèn)題反映渠道不暢等問(wèn)題，需要從實(shí)際出發(fā)妥善解決。要強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)向地方政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告制度。要本著循序漸進(jìn)的原則，逐步改革審計(jì)管理體制，探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，保證審計(jì)發(fā)揮有效監(jiān)督作用。

大力推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。審計(jì)技術(shù)含量高、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，職業(yè)化是審計(jì)依法獨(dú)立進(jìn)行和提高審計(jì)水平的保障。審計(jì)人員不僅要有客觀(guān)公正的職業(yè)道德，更要練就“火眼金睛”、提高業(yè)務(wù)本領(lǐng)。要按照推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化要求，大力推進(jìn)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，嚴(yán)格審計(jì)人員準(zhǔn)入門(mén)檻，完善審計(jì)人員行為準(zhǔn)則。同時(shí)，大力鼓勵(lì)發(fā)展專(zhuān)業(yè)化審計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)組織，積極探索建立政府購(gòu)買(mǎi)審計(jì)服務(wù)機(jī)制，推動(dòng)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與專(zhuān)業(yè)化社會(huì)組織形成合力。