推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”。我們要準(zhǔn)確把握這一決策部署的內(nèi)涵，認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)，全面貫徹、有效落實(shí)，確保完成中央提出的目標(biāo)任務(wù)。

充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化的重要意義

推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代國家治理要求科學(xué)界定國家公共權(quán)力邊界，并實(shí)現(xiàn)國家公共權(quán)力的合理配置和規(guī)范運(yùn)行。國家公共權(quán)力縱向配置就是事權(quán)劃分，它不僅包括國務(wù)院及對應(yīng)的地方行政序列這一狹義政府間的職責(zé)劃分，還涉及黨務(wù)、法務(wù)、防務(wù)等廣義公共服務(wù)部門，是“大政府”的概念，是國家治理體系的核心構(gòu)成要素。通過完善立法、明確事權(quán)，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，加快形成分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法律保障的國家權(quán)力縱向配置體系與運(yùn)行機(jī)制，是形成合理的行政秩序、市場秩序和社會(huì)秩序的基本前提，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求。

推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，是全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在要求。依法治國的重點(diǎn)是依法治權(quán)，深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家的重要環(huán)節(jié)。法治政府的最基本特征就是各級(jí)政府自覺維護(hù)憲法法律的權(quán)威，職權(quán)法定，嚴(yán)格依法辦事，防止權(quán)力濫用。因此，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)涵。只有在明確政府間事權(quán)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，才能讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行，并以政府帶頭守法、嚴(yán)格執(zhí)法引導(dǎo)督促公民、法人和其他組織依法活動(dòng)。

推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要支撐。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)之一，而建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度又是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重頭戲。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和支撐，是理順政府間財(cái)政關(guān)系的邏輯起點(diǎn)和前置條件。只有明確政府間事權(quán)劃分，才能相應(yīng)界定各級(jí)政府的支出責(zé)任，并合理選擇轉(zhuǎn)移支付方式，確定財(cái)力與事權(quán)相匹配的程度，滿足各級(jí)政府履行事權(quán)的財(cái)力需求，實(shí)施相應(yīng)的預(yù)算管理。因此，要實(shí)現(xiàn)黨中央、國務(wù)院提出的“2016年基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年各項(xiàng)改革基本到位，現(xiàn)代財(cái)政制度基本建立”的目標(biāo)，就必須既審慎穩(wěn)妥又堅(jiān)定果敢地推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。

各級(jí)政府事權(quán)亟須規(guī)范化、法律化

1994年實(shí)施的稅制和分稅制改革，統(tǒng)一了稅制，明確了中央和地方收入劃分，奠定了中央財(cái)力權(quán)威，推動(dòng)了基本公共服務(wù)均等化。但受客觀條件約束，未觸動(dòng)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，而是承諾分稅制改革后再來處理。20年來，這方面改革進(jìn)展緩慢，成效有限。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，政府職能逐步擴(kuò)展，中央和地方事權(quán)劃分存在的問題逐漸顯露，給國家治理帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：

事權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范。我國憲法僅規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，并授權(quán)國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市國家行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)劃分。實(shí)踐中多以文件形式處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束力，容易導(dǎo)致事權(quán)頻繁上收下放，一些領(lǐng)域事權(quán)安排存在一定的偶然性和隨意性，增加了各級(jí)政府間博弈機(jī)會(huì)與談判成本，制度的可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足。

諸多事權(quán)劃分不清晰。除對外事務(wù)、國防建設(shè)屬于中央事權(quán)外，各級(jí)政府的職責(zé)并無明顯區(qū)別，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的延伸或細(xì)化，“上下一般粗”。中央和地方職責(zé)同構(gòu)嚴(yán)重，多級(jí)政府共同管理的事項(xiàng)過多，容易導(dǎo)致“幾個(gè)和尚抬水”，權(quán)力不清，責(zé)任不明，效率低下。

部分事權(quán)劃分不合理。一方面，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的國家安全、邊防公路、國際界河維護(hù)、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區(qū)域司法管理等事關(guān)國家利益和要素自由流動(dòng)的事務(wù)，中央沒有完整統(tǒng)起來，地方承擔(dān)了應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，不僅造成權(quán)責(zé)脫節(jié)、地方動(dòng)力不足，而且導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。另一方面，學(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務(wù)沒有完全放下去，中央可以無條件介入，既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動(dòng)性，也導(dǎo)致中央部門陷入大量的微觀事務(wù)。

一些事權(quán)執(zhí)行不規(guī)范。部分領(lǐng)域事權(quán)劃分雖然明晰，但執(zhí)行中常常變形走樣。如經(jīng)濟(jì)總量平衡、全國市場統(tǒng)一等宏觀調(diào)控權(quán)集中在中央，但實(shí)踐中部分地方政府基于地方利益變通落實(shí)中央政策的情況屢見不鮮，影響了宏觀調(diào)控效果。又如，按照稅收法定、稅制統(tǒng)一原則，除個(gè)別中央授權(quán)事項(xiàng)外，稅收立法權(quán)、稅政管理權(quán)集中在中央。但一些地方在未取得授權(quán)情況下，越權(quán)制定減免稅政策，或通過財(cái)政返還等方式變相實(shí)行稅收優(yōu)惠，制造稅收“洼地”，干擾地區(qū)間要素自由流動(dòng)和資源有效配置，不利于維護(hù)全國統(tǒng)一市場。

中央事權(quán)明顯不足。目前，從中央支出占比和中央公務(wù)員占比都明顯偏小的事實(shí)看，中央政府事權(quán)明顯弱化。2013年我國公共財(cái)政預(yù)算中央本級(jí)支出只占全國財(cái)政支出的14.6%，如果再加上基金預(yù)算，中央本級(jí)支出占比更低，而英國、美國和法國均高于50%，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家平均為46%。從人員占比看，我國中央政府公務(wù)員僅占公務(wù)員總數(shù)的6%，而世界平均水平在1/3左右。事權(quán)履行的過度下沉，制約市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化，與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不盡吻合。

推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化的基本思路

任何制度創(chuàng)新都必須立足本國國情。理順中央和地方事權(quán)關(guān)系，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，需要從我國特有的制度基礎(chǔ)出發(fā)，考慮獨(dú)特的歷史文化、特殊的現(xiàn)實(shí)背景等國情因素，堅(jiān)持一般慣例與特殊國情相結(jié)合、制度創(chuàng)新與歷史傳承相銜接、近期改革與遠(yuǎn)景規(guī)劃相統(tǒng)一、重點(diǎn)突破與綜合施策相協(xié)調(diào)的原則，充分考慮各項(xiàng)事權(quán)的內(nèi)在屬性和外部性、管理信息復(fù)雜程度等因素，通過完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，建立各級(jí)政府分工合理、職責(zé)明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)、控制有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的國家權(quán)力縱向配置與運(yùn)行機(jī)制。

明晰各級(jí)政府事權(quán)配置的著力點(diǎn)。我國各級(jí)政府資源稟賦、功能特點(diǎn)不同，其事權(quán)配置的著力點(diǎn)也應(yīng)各有側(cè)重，這樣才能更好地形成整體協(xié)同效應(yīng)。一是強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)。我國是單一制國家，涉及國家主權(quán)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量平衡和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障要素自由流動(dòng)、維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全等領(lǐng)域的事務(wù)，必須完整集中到中央，減少委托事權(quán)，以加強(qiáng)國家統(tǒng)一管理，確保法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。要強(qiáng)化中央政府宏觀管理職責(zé)和能力，推進(jìn)宏觀管理目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、科學(xué)性、針對性、協(xié)同性，強(qiáng)化調(diào)控措施的權(quán)威性和有效性。要完善頂層設(shè)計(jì)和制度設(shè)定，通過制度供給、制度導(dǎo)向、制度創(chuàng)新來解決制度空白、制度缺陷和制度沖突。非國有財(cái)產(chǎn)征收征用、民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融、外貿(mào)和跨域司法、環(huán)境保護(hù)的基本制度等重要事項(xiàng)只能由中央制定法律或者授權(quán)制定行政法規(guī)。中央政府要著力抓大事、管宏觀，進(jìn)一步簡政放權(quán)，最大限度減少對微觀事務(wù)的管理。要強(qiáng)化中央在國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場、海域和海洋使用管理、食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境安全、跨區(qū)域司法管理等領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)，合理配置機(jī)構(gòu)，提高行政效能。二是強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)。我國幅員遼闊、人口眾多、情況復(fù)雜、區(qū)域發(fā)展不平衡，必須注重發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。省級(jí)政府作為地方行政建制的最高層，處于中央與地方關(guān)系的重要關(guān)節(jié)點(diǎn)，地位和作用十分重要，發(fā)揮著承上啟下的作用。省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在國家統(tǒng)一制度框架內(nèi)，充分發(fā)揮主動(dòng)性，因地制宜，有針對性地加強(qiáng)區(qū)域管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順條塊關(guān)系，把該管的事情管好管到位。要根據(jù)具體情況和實(shí)際需要用好地方立法權(quán)，統(tǒng)籌好區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，但所制定的地方性法規(guī)和規(guī)章不得與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸。要樹立全局意識(shí)，破除本位主義和地方保護(hù)主義，維護(hù)好市場統(tǒng)一和公平競爭。要加快政府職能轉(zhuǎn)變，對直接面向基層、量大面廣、由下級(jí)政府管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放到下級(jí)政府和基層管理，不截留不梗阻。要積極探索省以下管理體制和管理方式創(chuàng)新，增強(qiáng)保障能力，提高行政效率。三是強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。市縣政府直接面向基層，直接服務(wù)人民群眾，必須強(qiáng)化執(zhí)行職責(zé)，守土有責(zé)、守土盡責(zé)。要增強(qiáng)市縣政府執(zhí)行上級(jí)政策法規(guī)的責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格依法行政，嚴(yán)禁搞“上有政策，下有對策”的擅自變通。民族自治區(qū)、地方的自治機(jī)關(guān)只能依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)。較大的市制定地方性法規(guī)應(yīng)限于城市管理方面的具體事項(xiàng)。

在明晰各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，深化行政執(zhí)法體制改革，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。在縱向上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量，推進(jìn)執(zhí)法重心向市縣政府下移，著力提高基層政府執(zhí)法能力；在橫向上，應(yīng)厘清執(zhí)法機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，深入推進(jìn)綜合執(zhí)法，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的精簡和統(tǒng)一。要完善行政執(zhí)法程序，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，嚴(yán)格行政執(zhí)法人員管理，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。

完善政府事權(quán)劃分的法律制度。具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的1949年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，“中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)按照各項(xiàng)事務(wù)的性質(zhì)，由中央人民政府委員會(huì)以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜。”新的歷史時(shí)期，應(yīng)當(dāng)繼承和發(fā)展這一科學(xué)規(guī)定。一是在憲法中明確事權(quán)劃分原則，對中央和地方各自專有事權(quán)、共有事權(quán)、委托事權(quán)等形態(tài)作出原則規(guī)定。其中，中央事權(quán)可以規(guī)定得大一些，除適當(dāng)例舉國防、外交、國家安全、貨幣等事務(wù)為中央專有事權(quán)外，憲法對其他中央事權(quán)可只做原則性保留的規(guī)定。同時(shí)，明確地方事權(quán)行使應(yīng)以不損害政治穩(wěn)定、市場統(tǒng)一和其他地區(qū)利益為原則。二是明確中央和地方事權(quán)劃分必須以法律為載體。以立法程序中的公開透明、民主參與取代行政決策中的個(gè)別博弈、討價(jià)還價(jià)；以法律的權(quán)威性保證政府間事權(quán)劃分的穩(wěn)定性和連續(xù)性；宜研究修改立法法，明確在行政法規(guī)與地方性法規(guī)不一致時(shí)，由全國人大常委會(huì)以事權(quán)劃分為依據(jù)確定兩者的適用問題，同時(shí)明確建立與政府事權(quán)劃分相匹配、與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證事權(quán)劃分有效性與司法公正性。三是完善有關(guān)法律制度，明確相應(yīng)事權(quán)歸屬。以憲法確立的事權(quán)劃分原則為指導(dǎo)，通過立改廢等多種形式，在各相關(guān)單行法律中具體規(guī)定該領(lǐng)域事務(wù)的事權(quán)劃分：除中央事權(quán)外，將具有地域管理信息優(yōu)勢但對其他區(qū)域影響較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央與地方共同事權(quán)，規(guī)定由地方組織實(shí)施，中央和地方共同承擔(dān)支出責(zé)任；將地域信息性強(qiáng)、外部性不顯著并主要與當(dāng)?shù)鼐用窭嬷苯酉嚓P(guān)的事務(wù)放給地方，增強(qiáng)地方政府的責(zé)任與活力，滿足差異化公共服務(wù)偏好。

加快推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域改革。一是切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。合理明確的政府職能是推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化的前提條件。要圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，處理好政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，并通過法律方式界定政府職能邊界，強(qiáng)調(diào)建立和維護(hù)統(tǒng)一市場、促進(jìn)要素自由流動(dòng)、價(jià)格主要由市場決定等保障市場決定資源配置的核心要素，切實(shí)將政府職責(zé)和作用聚焦于保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競爭、加強(qiáng)市場監(jiān)管、維護(hù)市場秩序、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)共同富裕、彌補(bǔ)市場失靈。二是明確界定中央和地方的支出責(zé)任。在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央承擔(dān)中央事權(quán)的支出責(zé)任，地方承擔(dān)地方事權(quán)的支出責(zé)任，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)共同事權(quán)的支出責(zé)任。中央可以通過安排轉(zhuǎn)移支付，將部分事權(quán)委托給地方承擔(dān)。根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任，在法律法規(guī)明確規(guī)定的前提下，中央應(yīng)對財(cái)力困難的地區(qū)進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付，省級(jí)政府也要相應(yīng)承擔(dān)均衡區(qū)域內(nèi)財(cái)力差距的責(zé)任，健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度。三是加強(qiáng)財(cái)稅立法。首先，研究制定規(guī)范中央和地方財(cái)政關(guān)系的財(cái)政法律制度?？偟目磥?，預(yù)算法是預(yù)算管理的程序法。在修訂預(yù)算法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)制定財(cái)政基本法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法等實(shí)體法，圍繞規(guī)范中央和地方財(cái)政管理，明確各級(jí)政府財(cái)政管理權(quán)限、各級(jí)財(cái)政收支范圍、政府間轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容，對政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)、國家資產(chǎn)、資源權(quán)益作出原則規(guī)定，營造嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律、硬化政府間預(yù)算約束的運(yùn)行環(huán)境。其次，落實(shí)稅收法定原則。研究制定稅收基本法，完善稅收征管法律制度，明確中央與地方的稅收立法權(quán)限和稅收征管權(quán)限，授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市在遵循國家統(tǒng)一稅收法律的基礎(chǔ)上，在堅(jiān)持不對生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)課稅、不實(shí)行地域歧視政策的前提下，就地方稅的稅目稅率調(diào)整、稅收減免等事項(xiàng)作出規(guī)定。此外，按照黨的十八屆三中全會(huì)要求，對其他立法中涉及財(cái)稅事項(xiàng)的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)等。