瞭望：運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革

11月3日出版的第44期《瞭望》新聞周刊將發(fā)表慎海雄的署名特稿《運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革》。全文如下：

    運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革

    文/慎海雄

    習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議并發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，黨的十八屆四中全會通過了全面推進(jìn)依法治國的決定，與黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革的決定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國也需要深化改革。學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全黨全國的重大政治任務(wù)，各地區(qū)各部門務(wù)必抓緊抓好，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革的能力和水平。四中全會前，在主持黨外人士座談會時(shí)，習(xí)總書記希望大家善于運(yùn)用法治思維和法治方式想問題、作判斷、出措施，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會和諧。

    法治既是國家走向現(xiàn)代文明的標(biāo)志，也是改革取得成功的關(guān)鍵。依法治國和全面深化改革，是相互協(xié)同促進(jìn)的關(guān)系，是托舉中國夢的兩翼。“要有序推進(jìn)改革，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)”“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”“切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革的能力和水平”“善于運(yùn)用法治思維和法治方式想問題、作判斷、出措施”，習(xí)總書記關(guān)于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革的重要思想，對于我們用法治引領(lǐng)、推動、規(guī)范、保障改革，在全面深化改革的同時(shí)全面夯實(shí)依法治國的基礎(chǔ)，具有十分重大的指導(dǎo)意義。

    黨的十八屆四中全會決定指出，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。”此前，習(xí)總書記在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。”黨的十八屆三中全會以來，從全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定，到廢止勞動教養(yǎng)制度和調(diào)整完善生育政策、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法等，保證了重大改革依法有序進(jìn)行。這些，都是運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革的有力體現(xiàn)。

    “法律是最保險(xiǎn)的頭盔”。立法先行，是因?yàn)槿嫔罨母镆瞥愐?guī)陋習(xí)、打碎桎梏和藩籬，必然要求“歷法以時(shí)而定，制令各順其宜”。審時(shí)度勢、行藏自如，不拘泥于常法而有所變通，是推進(jìn)改革的前提。“守株待兔”解決不了新問題，化解不了新矛盾。任何法律法規(guī)都要根據(jù)當(dāng)時(shí)的具體情況制定。一些法律規(guī)章出臺之時(shí)，雖然也曾行之有效，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展已明顯滯后。面對變化了的社會現(xiàn)實(shí)，如果作繭自縛地照搬過去的條條框框，一味按照老黃歷行事，不思變革和創(chuàng)新，就很可能無所適從，甚至阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。正如《韓非子》所言：“世異則事異，事異則備變”，對實(shí)踐證明已經(jīng)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，依法通過相關(guān)程序及時(shí)予以修改和廢止，才能為全面深化改革提供法治保障。

    另一方面，改革要打破的不僅僅是形式上的藩籬，更重要的是要打破固化了的利益格局，而利益關(guān)系再調(diào)整更要靠法治。處理好各方面的利益關(guān)系，是改革減少風(fēng)險(xiǎn)和阻力、確保順利推進(jìn)的重要前提。如何突破利益固化的藩籬，形成公平合理、人民群眾普遍受惠的利益格局，在很大程度上決定著全面深化改革的成敗。要解決好這個(gè)問題，涉及收入分配改革的實(shí)質(zhì)性破題、打破壟斷建立公平的市場秩序、簡政放權(quán)擠壓權(quán)力尋租的空間等多項(xiàng)改革。這些改革，都要謀定后動、循序漸進(jìn)，無不需要法治護(hù)航。

    今天的改革廣度和深度大為拓展，難度和復(fù)雜程度前所未有，整體上都已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。歌德曾說：“有兩種和平的暴力，那就是法律和禮節(jié)。”如果說，改革是奔流不息的滔滔江河，法治就是約束河水流向的堤岸。這種約束，是保護(hù)而不是阻礙。因?yàn)?，法治為改革的有序展開提供了基礎(chǔ)性的規(guī)則和程序性的規(guī)范，避免改革可能出現(xiàn)的進(jìn)退失據(jù)；法治為改革提供了合法性保證，爭取到最大公約數(shù)；法治固化改革成果，讓成熟的改革經(jīng)驗(yàn)經(jīng)由法律程序上升為法律法規(guī)，真正成為可復(fù)制可推廣的制度。也正基于此，中央明確提出，到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使得各方面制度更加成熟更加定型。

     “變風(fēng)俗，立法度”，以法治鞏固改革成果，本身就是助推依法治國、依法執(zhí)政和依法行政。將改革成果固化的過程，也是法治不斷完善的過程。“綱紀(jì)不正，國風(fēng)必頹”。全面深化改革之所以要啃硬骨頭涉險(xiǎn)灘，一個(gè)重要原因在于法治不規(guī)范造成的隨意性，乃至為種種不正之風(fēng)和權(quán)力尋租提供了滋長的土壤。這在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方面表現(xiàn)得尤為突出。比如，我們經(jīng)常說要遵循“法無授權(quán)不可為，法無禁止即可為”這一基本的法治規(guī)則。但是，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)表明，政府這只“無形的手”往往會亂摸亂動，管了不該管的地方，導(dǎo)致企業(yè)叫苦不迭，市場活力被抑制。根本原因在于，政府職能的“授權(quán)”并不清晰，政府的權(quán)力尚未關(guān)進(jìn)制度的籠子。不少地方政府與職能部門，在法律明令禁止的情況下，通過變通繞道的辦法，以“紅頭文件”“內(nèi)部規(guī)定”等途徑確立“授權(quán)”的合法性。結(jié)果，一紙規(guī)定變異為“剛性法律”，“紅頭文件”居然比法律法規(guī)更管用。這種司空見慣的“怪象”后面，就在于依法治國沒有落到實(shí)處，不僅違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益和生產(chǎn)力發(fā)展，也阻礙了全面深化改革的推進(jìn)。對此，要善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，依據(jù)法定的程序，改善法律規(guī)則，優(yōu)化法治環(huán)境，治理各種有違依法治國的“怪象”，使社會既有活力又有秩序。

    我們還要認(rèn)識到，經(jīng)過30多年的實(shí)踐，改革的路徑正在發(fā)生深刻的變化。改革開放初期，很多問題上無法可依，不少領(lǐng)域的改革靠政策文件推行，有其歷史必要性和合理性。但是，今天全面深化改革是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立、中國特色社會主義法律體系初步形成的基礎(chǔ)上進(jìn)行的改革，是在頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)確定、改革總目標(biāo)清晰明了的前提下進(jìn)行的革命，尤其需要以法治思維和法治方式破難題、涉險(xiǎn)灘，始終堅(jiān)持重大改革于法有據(jù)、先行先試的依法授權(quán)，切不可瞎折騰、擾全局。改革必須走出“突破現(xiàn)有法律”、“繞道而行”等認(rèn)識誤區(qū)，堅(jiān)持立法先行，有序推進(jìn)，切實(shí)維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。

    “全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國也需要深化改革。”習(xí)總書記關(guān)于全面深化改革與依法治國協(xié)同共進(jìn)辯證關(guān)系的闡述，有著鮮明的針對性、指導(dǎo)性。以法治思維和發(fā)展方式推進(jìn)改革，本身就是治理能力和體系的提升，為依法治國提供更堅(jiān)實(shí)的支撐。深化改革，關(guān)鍵在黨員干部；依法治國，關(guān)鍵也在黨員干部。領(lǐng)導(dǎo)干部要努力提高法治思維和依法辦事能力，自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。改革是“破”的過程，不可避免要打破傳統(tǒng)的瓶瓶罐罐；改革也是“立”的過程，需要激濁揚(yáng)清、吐故納新，建立新的秩序。這個(gè)“破”與“立”的過程，決不能靠個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋”說了算，決不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，而是要在決策機(jī)制上充分體現(xiàn)法治精神，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。正如《管子》所言：“目貴明，耳貴聰，心貴智，以天下之目視，則無不見也；以天下之耳聽，則無不聞也；以天下之心慮，則無不知也。”全面深化改革與依法治國，都需要通過制度建設(shè)，保障和完善人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從群眾中汲取智慧和力量。

    “少成若天性，習(xí)慣如自然。”形成思維慣性和行為習(xí)慣，必須持之以恒。只要我們在改革發(fā)展的每一項(xiàng)工作中，都按照習(xí)總書記所希望的善于運(yùn)用法治思維和法治方式想問題、作判斷、出措施，將依法治國、依法執(zhí)政、依法行政化為自覺，穩(wěn)扎穩(wěn)打、久久為功，就一定能匯磅礴之力、收長遠(yuǎn)之功。在法治中國的沃土上，全面深化改革必將收獲甜美的果實(shí)。