法治思維及其養(yǎng)成

 黨的十八大提出要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。2014年1月7日，習近平總書記在中央政法工作會議上明確要求，黨委政法委要帶頭在憲法法律范圍內活動，善于運用法治思維和法治方式領導政法工作，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用。這標志著我們黨對黨的執(zhí)政規(guī)律的認識、對法治的認識、對領導干部素質和能力建設的認識都提到了新高度，對于建設社會主義法治強國具有重要意義。

習近平總書記明確指出，黨的領導和社會主義法治是一致的，黨的政策成為國家法律后，實施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨的政策。因此，我們講的法治，是社會主義法治。我們講的法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念，認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。從國家工作人員的角度看，法治固有的取向是：權力來源于法律，權力受制于法律，權力與責任相統(tǒng)一，權力要尊重權利。一般來說，法治思維具有以下五個特點：

1. 法治思維是規(guī)則思維。規(guī)則是一定程度上凝聚眾人意志并為眾人所認同的行為規(guī)范，具有確定性、可預期、可執(zhí)行等特點，是人們對事物理性期待的體現(xiàn)。規(guī)則思維的邏輯起點是：既定的規(guī)則告訴人們哪些可為（權利）、哪些不可為（義務），以及如何行為（程序）；人們的行為后果是可預期的；規(guī)則的確定性、可預期是可兌現(xiàn)的。對政法機關來說，維護社會穩(wěn)定，首先要嚴守規(guī)則，維護規(guī)則的穩(wěn)定，否則就會破壞人們的預期，理性就變成感性、心安就變成恐懼、有序就變成無序。作為規(guī)則思維，法治思維有兩個基本特性：

普遍性優(yōu)于特殊性。法律是普遍的行為規(guī)范，其規(guī)定的關系模式具有普遍性，而運用法律所要解決的具體問題具有特殊性。在這里，對普遍性的考慮是第一位的，對特殊性的考慮是第二位的。即使適用規(guī)則眼前會產生不盡如人意的結果，也不能以需要解決問題的特殊性排斥規(guī)則的普遍性，更不能以下不為例為借口突破規(guī)則。否則，就會破壞人們的行為預期，社會就會無序。因此，當碰到問題時，我們首先要弄清楚是偶然出現(xiàn)的問題還是反復出現(xiàn)的問題。對反復出現(xiàn)的、普遍性問題，要摸清情況、找準癥結，通過確立政策措施、完善制度機制推動解決；對個別性、偶發(fā)性問題，要依據(jù)既定規(guī)則理清權利義務關系，明確責任歸屬，逐項研究解決。

恪守非人格化權威。法治作為規(guī)則之治，是一種非人格化的治理。從法律主體上界定，權利與權力的本質區(qū)別在于：權利的主體是人格化的，與特定的人和利益相聯(lián)系；權力的主體是非人格化的，不能與特定的人和利益相聯(lián)系。如果權力的主體人格化，就等于把權力與特定的人和利益掛鉤，就會導致公器私用、以權謀私。從人類發(fā)展史看，人格化權威與非人格化權威始終存在并發(fā)揮各自作用，但非人格化權威在國家治理中具有優(yōu)越地位。在我們的文化中，比較崇尚人格化權威，對諸如規(guī)則這樣的非人格化權威，有時也要盡量轉化為人格化權威，才能被接受、遵從。比如紅燈停、綠燈行，是一種非人格化的權威和制約，但如果沒有執(zhí)法人員在場，這一規(guī)則往往就形同虛設，形成獨特的“中國式過馬路”現(xiàn)象。這種無視非人格化權威，不接受非人格化制約的現(xiàn)實，給社會治理帶來很高成本和不確定性。善于運用法治思維，就要自覺恪守非人格化權威，接受非人格化制約，用法律規(guī)則推動工作、解決問題。

2. 法治思維是權利義務思維。權利和義務是法律關系的關鍵要素，是判斷是非對錯的標準。法治思維的實質就是從權利和義務角度觀察、分析、處理問題，通過權利和義務的運行，實現(xiàn)法的指引、評價、預測、教育、懲罰功能。

法治思維以界定、分析權利義務為主線。既定規(guī)則以權利和義務為核心內容，其意義在于：一是使人們知道可以做什么，應當做什么，不能做什么。二是使人們對行為后果有明確預期。三是遇到矛盾時，當事人與裁判者能找到共同的評判標準。從法律上講，權利是具有合法性的理由。持有這個理由，相應的行為、利益、主張和期待就會在法律上被視為正當。法治思維的實質就是不斷界定、分析、稱量權利義務關系，確定誰有權利、誰有義務及其權利和義務的限度。

法治思維具有推定特性。法治的根本問題是解決權利與權力的關系問題，制約權力、保障權利是法治的主線。權利問題上，凡法律所不禁止的，便應推定是公民的權利。權力問題上，凡法律未明確授權的，都應推定為不得行使。前者表達了公民權利只有經過法律才可限制，否則就是破壞法治；后者表達了未經授權的權力都保留在人民手中，執(zhí)法機關如果使用，就是濫用，也是破壞法治。法治思維中，還有一些特定的推定內容，比如無罪推定原則、負面清單制度等。這些推定表明公權力的有限性，其功能是每做一項權利推定，就是給公權力劃定邊界。把權力關進制度的籠子里，首先要用法治思維認清、把握權力的本質，增強用制度約束權力的自覺性。

3. 法治思維是程序性思維。程序的基本含義：一是任何人不能做自己的法官。二是同等情況同等對待、同等關注。三是權力在陽光下運行，在監(jiān)督中行使。四是執(zhí)法司法者不能從當事人那里牟利，否則會出現(xiàn)偏私。程序的本質是一種形式合理性、可實踐的理性。借助程序這個“形式性操作杠桿”，就把利益的博弈和價值衡量轉化為在法治規(guī)程上表達的訴求，人情、關系、偏見、恣意才會被消除，相應糾紛和問題最后都會在法治軌道上得以解決。

機會公平。主要是指起點公平、過程公平。這符合人們的普遍理性。先來先得、抓鬮決定勝負都是機會公平的經典例子。法治思維不僅要考慮實體上是非對錯，更要確定一套開放、公平、透明的程序規(guī)則。既定程序對每一個人都是相同的，按程序辦事，最終結果即使不盡如人意，但因公平、透明，各種不滿都會自我釋然。從人類生活經驗看，程序優(yōu)先的價值就是從制度上最大限度地維護人們在起點、過程上的公平。

中立公正。古羅馬皇帝康德茂喜歡決斗，而且從未輸過。究其原因，格斗規(guī)則由他制定：凡他上場必手執(zhí)利刃，而對方只能按他要求或持木質工具或徒手。這種既當運動員又當裁判員的方式，違背了程序中立公正原理。正如馬克思所說，當規(guī)則利己和偏私的時候，公正就沒有任何意義了。執(zhí)法司法權作為國家權力，如果不能中立公正行使，就會導致尋租越軌，喪失公信力。

權利救濟。無救濟則無權利。任何人權利受到侵害，都應通過平等機會和公正程序得到救濟。權利救濟渠道是社會關系修復的主渠道，對維護社會秩序作用重大。

4. 法治思維是權衡思維。法治作為定分止爭的實踐理性，突出特征在于對各種價值和正當利益的合理平衡，因而法治思維必然體現(xiàn)著權衡利弊、瞻前顧后、兼顧各方的思維特征。它所要求的是，看問題、作決策，要依法處理好當前和長遠、局部和全局、個別和一般的關系，盡可能把事情考慮得更周全，把方案設計得更縝密，努力把負面影響消化掉，不能為了解決一個問題，不管會不會引發(fā)新問題；為了出臺一個政策，不管會不會引起負面效應。

權衡精于度。哲學上講，凡事要一分為二。不少事情不僅要一分為二，還要一分為三甚至為多。這就要求處理時把握好度。由于社會關系的復雜性和價值取向的差異性，法治思維要求在利益與正義、自由與秩序、公平與效率、安全與限制、平等與差別、生存與發(fā)展等不同價值之間進行平衡，力求消除沖突，做到既尊重多數(shù)又保護少數(shù)，既維護秩序又尊重自由，既維穩(wěn)又維權，既注重形式正義又注重實體正義，以實現(xiàn)各價值追求的耦合，實現(xiàn)雙贏甚至多贏。

關鍵是依法辦事。凡事要拿捏好，是很難的。法律由于合理界定了權利義務、確定了利益關系，總結了權衡精于度的各種經驗，能夠有效保障各利益主體的合理利益，平衡各利益主體的關系，實際上，這是為處理問題定好尺度。憲法和法律規(guī)定的，就是看問題、作決策、辦事情的度量衡。

5. 法治思維是建設性思維。建設性思維以建設社會、修復被損害的社會關系為目的。從人類社會發(fā)展史看，法治作為治國理政方式，從來都是建設性而不是破壞性的。法治思維以建設性思路確定制度，修復社會關系，解決社會問題。

根據(jù)法治思維在不同領域、不同問題上的運用，可分為三個層次：一是認知判斷層次，即運用法治原理和法律規(guī)定對社會問題進行觀察、認識，自行得出初步判斷。這是普通社會成員應具備的法治思維。二是邏輯推理層次，即運用法治原理和法律規(guī)定，對社會問題進行分析判斷、綜合推理，得出相應結論或者拿出解決辦法。這是法律職業(yè)人員應具備的法治思維。三是綜合決策和制度建構層次，即在上述兩個層次基礎上，結合經濟、政治、文化、社會等因素進行綜合衡量，作出符合法治要求的決策或者建構法律制度，對更宏觀的問題提出長遠的解決方案。這是領導干部應具備的法治思維。

法治方式是運用法治思維處理和解決問題的行為方式。善于運用法治方式，關鍵要消除舊的思維模式下形成的與法治要求不符合的辦事方式，比如托關系、運動式治理等。對領導干部而言，唯上的思維、權大于法的思維都會導致對法治的舍去。

黨的十八大以來，法治思維和法治方式得到高度重視和創(chuàng)造性運用。以習近平同志為總書記的黨中央把法律作為凝聚社會共識的最大公約數(shù)，堅持依法執(zhí)政，全面推進依法治國，保障改革在法治軌道上有序推進，深入推進執(zhí)法司法體制改革，用法治思維推動政法工作發(fā)展，做到黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。習近平總書記要求我們信仰法治、堅守法治。做到這點，必須注重法治思維的養(yǎng)成。養(yǎng)成法治思維，既需要國家和社會由外而內地推動，更需要我們由內而外地自覺培養(yǎng)。

1. 深化對法治的認識。法治是迄今為止人類能夠認識到的最佳治國理政方式。當今世界的競爭歸根結底是制度競爭。法治是現(xiàn)代制度文明的核心，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。我們不僅要深化對法治重要性的認識，而且要深化對法治本質的認識，增強養(yǎng)成法治思維的自覺性。法治既是工具，更是價值，是工具和價值的結合、手段和目標的統(tǒng)一。只有把法治作為價值來追求，才能提高法治思維的層次和水平。法治既授予權力，更約束權力。權力來源于法律，權力的行使必須按照法定的權限和程序進行。這就是說，權力有邊界，行使權力與接受監(jiān)督、承擔責任要相互統(tǒng)一。從這一意義上講，法治的要義首先是限制權力、防止濫用。對掌握權力的人來說，法治首先意味著對自己是一種約束。我們要深諳權力的有限性，樹立正確的權力觀、法治觀，為正確把握法治思維奠定思想理論基礎。

2. 樹立對法治的信仰。法治信仰，是基于對法治油然而生的神圣情感，是對法治發(fā)自內心的認同和尊崇。法治之所以能夠被信仰，是因為法律是人民意志的體現(xiàn)，是社會全體成員的行為準則；是非人格化權威，超脫于特定的人和利益，能夠激起社會成員信仰層面的尊崇；是一種實踐理性，凝結著民族精神，承載著規(guī)律和真理。信仰法治，首先在內心要敬畏法治，這樣才能由衷地認同和尊崇。要樹立法治至上的理念，自覺把法治頂在頭上、記在心中，明白法律是神圣不可褻瀆、必須嚴格遵照執(zhí)行的。對政法機關來說，敬畏法治，最根本的是要敬畏法治對執(zhí)法司法權的約束，敬畏公民的合法權益，自覺把執(zhí)法司法權用來為人民謀利益。同時，行為要踐行，真正把法治作為工作、生活的準則、指南，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

3. 提高法治素養(yǎng)。彭真同志曾說過，領導，就要按照法律來領導。如果不學法、不懂法，怎么能領導？！政法工作人員首先要帶頭學法，不僅學履行職責所需的法律知識，而且學法治原則、原理、精神，重點掌握法律授予什么權力、邊界在哪里、行使的程序是什么、不依法行使應承擔什么責任等，提高依照法定權限、程序行使權力的素養(yǎng)。其次，要加強法律邏輯訓練。法律邏輯推理是運用法治原理和法律規(guī)定，對社會問題、案件進行分析判斷、綜合推理，并得出相應結論或者拿出解決辦法的思維過程。通過法律邏輯推理，法律條文才能變得鮮活起來。想問題、作決策、辦事情，第一原則就是依法辦事，有法律規(guī)定的，遵循法律規(guī)定；沒有法律規(guī)定的，遵循法治原則。越是問題復雜，越是情況緊急，越要用法治思維去思考、處理。只有這樣，辦事情、處理問題才會更穩(wěn)妥，更經得起歷史的檢驗。最后，還要注重法治實踐鍛煉。要深入執(zhí)法司法一線，剖析案例，探尋個中法律精神、法律規(guī)則及其運用方法；了解掌握實踐中存在的突出問題，運用法治原則、法律規(guī)則思考解決辦法，提高從法治層面研究解決問題的能力。

4. 堅守法治底線。政法工作人員在全面推進依法治國歷史進程中肩負著雙重責任：以履行執(zhí)法司法職責，推進依法治國；以模范守法，帶動全社會守法。堅守法治的定力、堅定法治的意志，是政法工作人員必備的職業(yè)品質。要帶頭守法，自覺用法律約束和規(guī)范自己的行為，做守法的模范。要克服特權思想，決不做凌駕于法律之上的特殊公民。要嚴格依法辦事，這是養(yǎng)成法治思維最核心的要求。要把對法治的堅守轉化為嚴格依法辦事的實際行動，自覺堅持法律面前人人平等，在執(zhí)法司法活動中只服從事實，只服從法律，不偏不倚、不枉不縱，執(zhí)法如山、公平如秤。要敢于排除干擾。對法治的堅守，不能停留在對誓詞的背誦上，而是在一次次對法治有益而對自己可能有不利后果的選擇中養(yǎng)成厲行法治的決心和意志。要站穩(wěn)腳跟、挺直脊梁，敢于抵制權勢、金錢、美色、人情、關系的干擾，切實做到嚴格執(zhí)法、公正司法，決不辦人情案、關系案、金錢案。要堅決同破壞法治的行為作斗爭。對破壞法治的行為決不能無動于衷，必須毅然決然地站出來，自覺做社會主義法治的守護者。

（作者：中央政法委員會秘書長）