理順政府與市場關(guān)系　充分釋放市場活力

 黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）第一次提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這是重大理論創(chuàng)新和亮點(diǎn)，表明黨對完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制認(rèn)識的深化，對推進(jìn)中國市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、使市場在資源配置中起決定性作用，減少干預(yù)

　　我國35年改革開放實(shí)踐充分證明：能否正確處理好政府與市場關(guān)系，是我國改革事業(yè)，特別是經(jīng)濟(jì)體制改革成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。《決定》在談到市場和政府的關(guān)系時(shí)，把市場在資源配置中的作用由此前的“基礎(chǔ)性作用”升級為“決定性作用”，是一個(gè)突破性的推進(jìn)。

　　政府和市場的關(guān)系，何謂處理好？標(biāo)準(zhǔn)是什么？依筆者看來，就是全面正確履行政府職能，更加尊重市場運(yùn)行規(guī)律，包括尊重價(jià)值規(guī)律和供求規(guī)律，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善。

　　在政府與市場關(guān)系中，看似是政府多一點(diǎn)還是市場多一點(diǎn)，似乎政府與市場是此消彼長的關(guān)系，實(shí)際卻是兩只手的職責(zé)分工不同，在市場經(jīng)濟(jì)中扮演著不同的角色。市場看不見的手，是要在市場中發(fā)揮資源配置的決定性作用。為什么由市場對資源進(jìn)行配置？這是因?yàn)?，市場?jīng)濟(jì)幾百年的歷史證明，也包括中國改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)踐證明，用市場進(jìn)行配置資源，是最有效率的。而政府配置資源，往往效率不高，并有可能帶來尋租等方面問題。按照《決定》，政府看得見的手的作用主要是：“保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈”。

　　從一定意義上分析，改革就是政府自身改革，政府要管住自己的手，收回自己的手，用好自己的手。政府的手要轉(zhuǎn)變?yōu)橹С趾洼o助作用。按照李克強(qiáng)總理所說的“把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場的手”，也就是自我改革。當(dāng)然，“管好手”并不等于政府“完全撒手”，更不是束手束腳；相反，更應(yīng)敢于“邁開腿”，更要內(nèi)外兼修“邁穩(wěn)步”，也就是十八屆三中全會公報(bào)中所說的“膽子要大、步子要穩(wěn)”。

　　因此，劃清政府與市場的邊界，讓市場在資源配置中起決定性作用，政府履行好自己的職責(zé)分工，根除對GDP 崇拜，可能是今后一個(gè)較長時(shí)期健全和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)十分重要且基礎(chǔ)性的工作。

　　二、更好發(fā)揮政府作用，提供公平競爭的市場環(huán)境

　　《決定》指出：“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”。要做好這項(xiàng)工作，政府的職責(zé)就是為市場參與者提供平等競爭的法治市場環(huán)境。這包括為國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)等一切在中國從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)提供一個(gè)平等競爭的法治市場環(huán)境。道理很簡單，平等競爭是市場經(jīng)濟(jì)的真諦，沒有一個(gè)平等競爭的法治市場環(huán)境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力必然受到影響，市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)也不穩(wěn)定。此外，公平的賦稅也對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力有著重要影響。企業(yè)賦稅過高，企業(yè)壓力大，活力也就受到壓抑。因而，適度公平的賦稅是企業(yè)保持活力的重要內(nèi)容。

　　中國目前的市場環(huán)境，由于諸多因素的作用，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)，特別是非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的釋放。其主要障礙集中在以下兩個(gè)方面：

　　一方面是市場參與者的公平競爭的市場環(huán)境沒有完全建立，特別是非公有制經(jīng)濟(jì)在市場經(jīng)濟(jì)中的平等地位沒有完全解決。雖然近年來國務(wù)院出臺了多項(xiàng)措施鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，例如鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新、舊36條，但總體效果并不盡如人意，各種“彈簧門”、“玻璃門”等依然存在，嚴(yán)重影響了市場經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)——非公有制經(jīng)濟(jì)的潛力和效能的發(fā)揮?！稕Q定》指出：“公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)”。這個(gè)提法較之以往是推進(jìn)了。要釋放微觀基礎(chǔ)活力，推進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根本解決辦法，就是讓企業(yè)，無論國有或民營，都回歸市場，成為真正的市場經(jīng)濟(jì)主體，成為具有現(xiàn)代企業(yè)制度特征的市場化企業(yè)。這就要求，政府在制定市場規(guī)則、研究對企業(yè)扶持的政策時(shí)，不能有近有遠(yuǎn)、有親有疏。必須改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實(shí)行優(yōu)惠政策行為，反對地方保護(hù)，反對壟斷和不正當(dāng)競爭，從而更好地釋放中國經(jīng)濟(jì)整體活力。

　　另一方面是宏觀稅賦過重，實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壁壘過多。2013年7月24日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，進(jìn)一步公平稅負(fù)，暫免征收部分小微企業(yè)增值稅和營業(yè)稅；研究確定促進(jìn)貿(mào)易便利化，推動(dòng)進(jìn)出口穩(wěn)定發(fā)展的措施等項(xiàng)內(nèi)容。這對激發(fā)小微企業(yè)的市場活力，推進(jìn)市場化建設(shè)，無疑具有重要作用。因而要降低政府的稅負(fù)，需要減少政府的運(yùn)營成本，整治亂收費(fèi)的市場環(huán)境等。

　　要充分釋放微觀基礎(chǔ)活力，一是進(jìn)一步提升對非公有制經(jīng)濟(jì)在支撐增長、促進(jìn)創(chuàng)新、擴(kuò)大就業(yè)、增加稅收等方面重要性的認(rèn)識。政府制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，應(yīng)真正做到對所有企業(yè)一視同仁。社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，只要認(rèn)真納稅，遵守法紀(jì)，保障勞工權(quán)益等，就是合格的企業(yè)，就應(yīng)當(dāng)一視同仁，沒有任何歧視。若如此，則會極大釋放非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。二是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步降低企業(yè)稅負(fù)水平。例如，將增值稅基本稅率從17%降至15%，就可大致減稅5000億元，對經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用將十分顯著。

　　三、提高政府宏觀調(diào)控的科學(xué)水平，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)有效的政府治理

　　《決定》指出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求”。提高宏觀調(diào)控的科學(xué)水平，關(guān)鍵在于政府如何運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀調(diào)控方式，而不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的指令性計(jì)劃，這是衡量市場經(jīng)濟(jì)體制健全和完善的一個(gè)尺度。

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，商品和服務(wù)的供應(yīng)及需求受價(jià)格規(guī)律及自由市場機(jī)制的影響。市場經(jīng)濟(jì)帶來經(jīng)濟(jì)增長，有時(shí)會引發(fā)通貨膨脹、滯漲、經(jīng)濟(jì)衰退等，這種周期性波動(dòng)會影響生產(chǎn)效率并對社會資源和生產(chǎn)力發(fā)展帶來負(fù)面影響。所以，需要政府通過宏觀調(diào)控，著重于整體社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，透過諸種手段調(diào)節(jié)總供給與總需求。政府管理國民經(jīng)濟(jì)，最主要的是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)手段主要包括財(cái)政政策和貨幣政策。法律手段一般是指政府通過經(jīng)濟(jì)立法和司法，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法規(guī)來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以達(dá)到宏觀調(diào)控目標(biāo)。通過法律手段可以有效地保護(hù)公有財(cái)產(chǎn)、公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)，維護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)、各個(gè)經(jīng)濟(jì)組織和社會成員個(gè)人的合法權(quán)益；調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)組織之間橫向和縱向的關(guān)系，保證經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的正常秩序。行政手段是政府發(fā)布的經(jīng)濟(jì)命令，具有權(quán)威性、縱向性、無償性及速效性等特點(diǎn)。例如，政府下令關(guān)閉污染嚴(yán)重且安全事故頻發(fā)的小水泥、小煤礦等。

　　政府制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策時(shí)采取的經(jīng)濟(jì)辦法，即政府在依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律的基礎(chǔ)上，借助于經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控。經(jīng)濟(jì)杠桿主要包括價(jià)格、利息、匯率、稅收、信貸等。此外，一些經(jīng)濟(jì)政策的運(yùn)用，包括信貸政策、利率政策、匯率政策、產(chǎn)品購銷政策、價(jià)格政策、扶貧政策、產(chǎn)業(yè)政策等，也是宏觀調(diào)控的重要手段。

　　宏觀調(diào)控是間接調(diào)控，主要運(yùn)用貨幣政策和財(cái)政政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，即依賴?yán)?、匯率、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)手段，建立計(jì)劃、金融、財(cái)政之間相互配合和制約的機(jī)制，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的綜合協(xié)調(diào)。計(jì)劃的含義是提出國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)，以及需要配套實(shí)施的經(jīng)濟(jì)政策；中央銀行以穩(wěn)定幣值為首要目標(biāo)，調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)總量，并保持國際收支平衡；財(cái)政運(yùn)用預(yù)算和稅收手段，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會分配，運(yùn)用貨幣政策與財(cái)政政策調(diào)節(jié)社會總需求與總供給的基本平衡，并與產(chǎn)業(yè)政策相配合，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　政府宏觀調(diào)控的主要任務(wù),按照《決定》的提法是：保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定市場預(yù)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性。形成參與國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的機(jī)制，推動(dòng)國際經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)完善。政府宏觀調(diào)控是為了保持社會總需求與總供給的平衡，而不是為了配置資源。配置資源的主體是市場，而不是政府。把政府看作配置資源的主體，實(shí)際是對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的扭曲。

　　四、加大政府自身改革，增強(qiáng)政府科學(xué)管理水平

　　要正確處理好政府與市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中起決定性作用，必須深化政府自身改革。中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，由于政府對經(jīng)濟(jì)干預(yù)得多，做了許多不該做或者做不好的事情，許多應(yīng)當(dāng)做、應(yīng)當(dāng)管的事情又沒有做好、管好，束縛了市場潛力和效率的發(fā)揮。要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府需要進(jìn)行自我改革，真正做到有所為、有所不為。

　　加大政府自身改革力度，用三個(gè)字概括，就是“減、放、管”。

　　1. 減。減政，即進(jìn)行行政管理體制改革，將那些本不應(yīng)由政府承擔(dān)的工作交給社會，將那些大量的本應(yīng)由政府承擔(dān)而政府沒有承擔(dān)的工作接過來。這是理順政府與市場關(guān)系的重要內(nèi)容。通過簡政，轉(zhuǎn)變政府職能，是新一屆政府力主的一項(xiàng)重要改革。十二屆全國人大一次會議批準(zhǔn)了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，涉及鐵路政企分開、衛(wèi)生計(jì)生整合、食品藥品監(jiān)管等方面。這次改革的核心就是轉(zhuǎn)變政府職能，也是簡政放權(quán)。

　　目前我國行政管理體制方面存在的問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。一是政府與市場的職能邊界仍不清晰。盡管多年來政府職能歷經(jīng)多次調(diào)整改革，但政企不分、政資不分的現(xiàn)象依然不同程度地存在。其主要表現(xiàn)為政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管得過多、過細(xì)，特別是行政審批事項(xiàng)多，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的健康運(yùn)行，造成一些行業(yè)壟斷經(jīng)營問題突出,等等。政府控制資源太多，對市場的介入太深，政府對生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價(jià)格管制太多，在諸多行業(yè)和領(lǐng)域阻礙、制約非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及活力。

　　二是政府公共服務(wù)和社會管理職能較弱。政府缺位、越位的問題還沒有完全解決,甚至仍較嚴(yán)重。一方面，在一些政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域還存在缺位問題，如市場監(jiān)管職能在一些地方、領(lǐng)域履行不到位；基本公共服務(wù)缺乏質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，供給不足。另一方面，在一些本應(yīng)由社會組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域存在政府越位問題，政府承擔(dān)了過多的社會職能，導(dǎo)致政府責(zé)任過大、風(fēng)險(xiǎn)過于集中。

　　三是政府組織結(jié)構(gòu)不盡合理，協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制時(shí)有不暢。中央與地方之間的事權(quán)劃分還不十分清晰，財(cái)力配置不盡完善；同級政府部門之間權(quán)責(zé)不清，個(gè)別部門同時(shí)承擔(dān)著審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評價(jià)等多個(gè)職能，部門之間合作、協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢；對行政權(quán)力的監(jiān)督制約尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　因此，現(xiàn)階段的行政體制改革，即減政，主要應(yīng)把職能轉(zhuǎn)變放在更為突出的位置，在政府、市場和社會更為宏觀的公共治理層面考慮政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變問題，簡政限權(quán)，激發(fā)市場、社會和地方的活力。

　　減少行政審批。政府過多的行政審批,影響了市場經(jīng)濟(jì)的潛能和效率的發(fā)揮。2013年6月19日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，決定再取消和下放32項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。新一屆政府在減少行政審批方面可謂疾步快跑，目前取消和下放行政審批215項(xiàng)，李克強(qiáng)總理曾經(jīng)承諾在本屆政府內(nèi)取消和下放近600個(gè)項(xiàng)目，已經(jīng)完成逾30%。

　　減少對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。主要包括以下一些內(nèi)容：一是政府不應(yīng)扮演市場主體的角色。市場主體應(yīng)當(dāng)是人格化的財(cái)產(chǎn)主體，政府不具有承擔(dān)市場主體責(zé)任的能力。二是政府不應(yīng)直接組織融資和操辦項(xiàng)目。如果一個(gè)地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)決定管轄區(qū)域內(nèi)發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)，要上多少個(gè)項(xiàng)目，決定財(cái)政給哪些企業(yè)進(jìn)行投資補(bǔ)貼，必然造成產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化、同質(zhì)化的后果，且投資效益沒有切實(shí)保證。由于對市場缺乏足夠分析，一陣風(fēng)上馬的項(xiàng)目極有可能導(dǎo)致投資效益低。三是不違法設(shè)立行政許可和市場準(zhǔn)入。市場經(jīng)濟(jì)實(shí)行“非禁即入”，即除非有法令明令禁止的，每一個(gè)公民都可以自由進(jìn)入。

　　減少賦稅。讓企業(yè)輕裝，需要減輕企業(yè)賦稅。新一屆政府一直力主結(jié)構(gòu)性減稅，除了暫免征收部分小微企業(yè)增值稅和營業(yè)稅外，“營改增”(營業(yè)稅改增值稅)的稅制改革也是減少賦稅的一種形式。還有全力壓縮“三公”開支等，都有利于減輕企業(yè)賦稅。

　　通過“減”，將會降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的成本和市場交易的成本，從而釋放市場潛力。

　　２. 放?！稕Q定》提出進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理。市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。

　　只有把該放的權(quán)力放到位，才能激發(fā)各類市場主體的創(chuàng)造力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。一是政府向市場放權(quán)，按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。例如加快推進(jìn)利率市場化等等，這將是金融改革邁出的關(guān)鍵一步。二是政府向社會放權(quán)，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用。三是中央向地方放權(quán)。發(fā)揮地方的優(yōu)勢和積極性，解決財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的問題，增強(qiáng)地方自主權(quán)。

　　3. 管。管的含義是把該管的事務(wù)管好。政府自身改革不僅要減少和下放權(quán)力，還要?jiǎng)?chuàng)新和改善政府管理，加大對市場監(jiān)管，管住管好該管的事。政府的工作重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)到為市場提供公平競爭的市場環(huán)境上來，轉(zhuǎn)到維護(hù)社會公平正義上來，轉(zhuǎn)到建設(shè)公共服務(wù)型政府上來。與此同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)在納稅人的監(jiān)督之下，改善政府自身的管理，杜絕浪費(fèi)，做到低成本、高效率地為公眾提供服務(wù)。

　　此外，要形成全國統(tǒng)一的市場體系，形成公平競爭的發(fā)展環(huán)境，也與政府行為密切相關(guān)。其中關(guān)鍵在于約束行政權(quán)力的濫用，打破地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷和地方保護(hù)主義。一些地方政府從本地利益出發(fā)搞地區(qū)封鎖，限制其他地區(qū)的個(gè)人或企業(yè)到本地從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場，阻撓公平競爭，人為分割市場，導(dǎo)致市場扭曲。一些帶有資源壟斷性的行業(yè)和市場集中度高的行業(yè)，常常用行政手段限制競爭，一些自然壟斷行業(yè)多方設(shè)置障礙抵制引入市場機(jī)制，都與行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力有關(guān)。抑制行政權(quán)力的濫用，無疑是形成全國統(tǒng)一的市場體系的關(guān)鍵。

　　（作者：中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會副會長、北京社會主義學(xué)院副院長、研究員）